Revogação e Anulação no novo CPA – Coimbra VS. Lisboa

I – Atos Secundários

Os atos administrativos podem ser divididos em dois grandes grupos: atos primários e atos secundários. Diogo Freitas do Amaral, em Curso de Direito Administrativo, define as duas categorias de uma forma que consideramos ser simples e de fácil compreensão. Primeiramente, no que toca aos atos primários, são atos que versam sobre uma determinada situação jurídica, inovando sobre determinada matéria que a essa situação diz respeito. Portanto, são atos que têm como objetivo abordar algo nunca antes abordado. Os atos secundários, por seu turno, e como a própria nomenclatura deixa transparecer, são atos que incidem sobre um ato que foi anteriormente praticado pela Administração. Dada a sua natureza, e tendo em conta o facto de dependerem da existência de um ato anterior, regulam indiretamente a situação jurídica que foi criada pelo ato primário. A doutrina apelida-os, comummente, de “atos sobre atos”.

II – Regime Jurídico da Revogação e Anulação dos Atos Administrativos

O regime atual, que consta da Secção IV do CPA, compreende duas figuras: a revogação e a anulação. Importa, para que se compreenda efetivamente a razão por detrás das duas, ter em conta a divergência entre a Escola de Lisboa e a Escola de Coimbra. No fundo, a divergência assenta numa “questão de nomes”.

O Ponto 11 do sumário da Revisão (de 2015) ao CPA, declara: “A revogação do ato administrativo, dada a sua importância prática, foi objeto de toda uma secção, onde se procurou consagrar soluções hoje pacíficas na doutrina e jurisprudência portuguesas”.

A revogação e a anulação dos atos administrativos, atualmente, correspondem a um regime jurídico que, embora se baseie na realidade anterior à atual, tem alguns elementos inovatórios e bem-vindos no quadro jurídico português (na opinião de Vasco Pereira da Silva). A alteração que se introduziu no novo CPA foi resultado de uma tentativa de pacificação da divergência tratada infra. Não poderemos arguir que tenha sido fruto de uma divergência doutrinária profundamente controvérsia e que, por sê-lo requeria uma mudança urgente e substancial. A pacificação que se tentou alcançar foi, simultaneamente, uma tentativa de consolidação do CPA no que diz respeito às matérias que neste trabalho trataremos.

Para que mais eficazmente se compreenda a questão da distinção entre as duas nomenclaturas, e para que se perceba qual o seu fundamento e consequências, torna-se necessário abordar a questão da divergência de que temos falado.

A Escola de Lisboa, desde muito cedo, considerou que qualquer ato que tivesse por objeto a cessação dos efeitos de um ato anterior (portanto, um ato secundário) seria um ato de revogação. Marcello Caetano, ilustre administrativista da escola lisboeta, define a revogação como um “ato administrativo que tem por objeto destruir ou fazer cessar os efeitos de outro ato administrativo anterior praticado pelo mesmo órgão ou por um seu delegado ou subalterno”. Os atos secundários de revogação poderiam, para o autor e sua escola, ser classificados consoante visassem destruir os efeitos do ato anterior (situação em que nos confrontamos com uma intenção de fazer “esquecer” todos os efeitos jurídicos produzidos até à revogação) ou cessar os seus efeitos (neste caso, o ato primário ainda vigora até ao momento da revogação e os efeitos até então gerados mantêm-se intangíveis). No que concerne a este aspeto temporal, a doutrina lisboeta advogava a diferenciação entre revogações anulatórias e ab-rogatórias. As primeiras incidiriam sobre um ato administrativo ainda inválido que, pela sua natureza e relevância, merecia ser “reparado”. Esta reparação levaria à criação de novos efeitos jurídicos, mas salvaguardaria todos os efeitos que o ato revogado (ou seja, o ato tido como inválido) até então tivesse produzido no ordenamento jurídico. Assim sendo, chegamos à conclusão de que as revogações anulatórias, efetuadas por meio de ato secundário, visam a reparação da invalidade do ato primário. Por outro lado, a escola olissiponense propunha uma secunda vertente: a da revogação ab-rogatória. Esta, ao contrário da anulatória, almejava a cessação dos efeitos produzidos pelo ato primário, simultaneamente destruindo todos os que até então tivessem tido lugar. É, por isso, uma revogação com efeitos retroativos. A revogação ab-rogatória baseava-se no mérito inerente ao ato primário. A decisão de revogação do ato administrativo incide, nestes casos, sobre a adequação do ato ao fim que visa prosseguir (e que aparentemente não prosseguiu – ou fê-lo deficientemente). Não se baseia, esta última, no aspeto da validade/invalidade do ato primário. Citando Marcello Caetano, “a noção de revogação exposta acima é mais restrita do que a da aceção vulgar que confunde revogação com toda e qualquer cessação de vigência de um ato, mas é mais ampla do que a proposta pelos autores para quem só há revogação quando o ato revogado seja válido, distinguindo-a da anulação”. É através desta afirmação, na sua segunda parte, que podemos encontrar a existência de uma divergência entre a escola de Lisboa (que considera poder haver revogação, quer o ato seja válido ou inválido) e a escola de Coimbra (para a qual a revogação incide unicamente sobre atos que se afigurem válidos). A terminologia lisboeta unificava o regime jurídico dos dois atos secundários e atribuía-lhes uma designação comum. No entanto, mais a Norte, em Portugal, nem todos pareciam concordar. Desta forma, veja-se a posição de Coimbra sobre este assunto.

José Vieira de Andrade, administrativista conimbricense, dedica parte da sua obra (Lições de Direito Administrativo) à questão que assenta na diferenciação entre revogação e anulação. Para este autor, a revogação tem um fundamento distinto do da anulação: a primeira assenta numa ideia de inconveniência atual do ato administrativo (questões de mérito para a escola de Lisboa), ao passo que a segunda se faz apoiar na ilegalidade do ato primário. Revogar um ato administrativo, para Coimbra, implica a cessação dos efeitos jurídicos de um ato primário com mérito questionável; trata-se, portanto, de um ato secundário com efeito ex nunc – com efeitos futuros e não retroativos. A revogação visa unicamente a sanação da inconveniência atual, de modo a que futuramente haja uma melhor atuação administrativa. Por outro lado, a anulação do ato primário acarreta, para além de impedir a produção de efeitos futuros, a extinção retroativa de todos os efeitos gerados desde a prática do ato anulado. Assim sendo, concluímos que a anulação produz efeitos ex tunc. Em defesa da sua posição, José Vieira de Andrade considera que a alteração de 2015 ao CPA introduziu uma melhoria no que diz respeito ao tratamento diferenciado de ambos os institutos jurídicos. Faz ainda questão de mencionar, que o tratamento conjunto das duas figuras levava, muitas vezes, a que as soluções propostas para determinados casos fossem erróneas ou inadequadas.

Vasco Pereira da Silva enaltece as diferenças existentes entre cada uma das figuras jurídicas (revogação e anulação). Ambos os atos secundários que aqui tratámos são atos de conteúdo negativo – não visam a criação de novas regras jurídicas, mas sim o efeito negativo de cessação de efeitos do ato primário. No entender do Professor, a mudança de opinião por parte da Administração, traduz-se na revogação por motivos de mérito. Isto leva a que o ato de revogação só possa produzir efeitos futuros, aplicando uma solução mais adequada e meritosa no futuro. Já o afastar de um ato anterior (primário), com fundamento na sua ilegalidade, configura uma “reparação”. Se houve motivo para reparação, naturalmente, todos os efeitos até então produzidos serão olhados como manifestamente inadequados, pelo que se justifica a sua “anulação”. Estas diferenças, embora para alguns possam parecer irrelevantes, são, na opinião de Vasco Pereira da Silva, suficientes para que se tenha justificado a decisão de alterar o regime previsto no CPA de 1991.

Diogo Freitas do Amaral vem, sucintamente, resumir as alterações que frutam da revisão ao CPA de 2015. No fundo, o Código passa a tratar, em paralelo, as duas figuras que foram abordadas supra. A própria secção onde se inserem a revogação e a anulação é epigrafada “Da revogação e da anulação do ato administrativo”, o que, por si só, propõe o tratamento diferenciado entre os dois institutos jurídicos. O Artigo 165 nº1 toca na matéria da cessação dos efeitos de um ato primário, por razões de mérito, através do ato secundário da revogação. Por outro lado, o número 2 do mesmo Artigo vem determinar a extinção dos efeitos de um ato primário (com fundamento na invalidade deste), por via da anulação administrativa. Os Artigos 167º e 168º tratam, respetivamente, dos condicionalismos impostos à revogação e à anulação. O Artigo 169º e os seus sucedâneos, por seu turno, estabelecem um regime comum a ambas as figuras no que se prende com a iniciativa, competência, forma e efeitos destes atos secundários.

III - Conclusão

Após esta muito breve análise, chegamos a inúmeras conclusões. Primeiramente, importa mencionar que a divergência doutrinária entre Coimbra e Lisboa que antecede a revisão de 2015 teve, efetivamente, peso nas alterações levadas a cabo. Não queremos dar a entender, de modo algum, que as alterações foram unicamente motivadas pela divergência. No entanto, é certo que esta trouxe um apaziguar da discussão que durante muito tempo se manteve viva. Simultaneamente introduziu alterações que, atualmente, se têm como positivas e necessárias para a maioria dos administrativistas.

Quer tratemos de revogação ou de anulação, o que importa reter é que ambos permitem à Administração uma atuação conforme aos princípios gerais do Direito Administrativo; claro está, neste caso, através da sanação de possíveis vícios originadores de ilegalidade e de falta de mérito. Ambos os institutos jurídicos possibilitam uma constante melhoria dos atos administrativos, que por sua vez trabalham no sentido de aumentar a completude do ordenamento jurídico nas mais diversas matérias. Cremos que a solução atualmente adotada pelo CPA é a mais completa e adequada; isto, tendo em vista as diversas situações que requerem, igualmente, as mais diversas respostas.

IV – Bibliografia

FREITAS DO AMARAL, Diogo; Curso de Direito Administrativo – Volume II; 2016 3ª Edição; Capítulo VI

CAETANO, Marcello; Manual de Direito Administrativo Vol. II, 1982, pg. 531-533

ANDRADE, José Carlos Vieira de; Lições de Direito Administrativo, 5ª Edição, pg. 233-235

Aulas Teóricas Transcritas do Professor Dr. Vasco Pereira da Silva – 2018/2019