O regulamento externo e interno

   Inicialmente, cabe explicitar o significado de regulamento. Conforme o CPA, um regulamento administrativo são todas “as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos.” Utilizando as palavras do professor Diogo Freitas de Amaral “são as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei.”

   Caracteriza-se, assim, como uma norma:

·       Geral, isto é, destinatários indeterminados;

·       Abstrata, ou seja, aplica-se a situações da vida indeterminadas;

·       Execução permanente ou vigência sucessiva;

   A importância desta atividade reflete-se no funcionamento da administração, na regulação das relações jurídicas entre entes públicos e particulares, assim como entre entes públicos e entes particulares e na organização dos serviços administrativos. Isto transforma-se, respetivamente, em regulamentos funcionais/operacionais, regulamentos relacionais e regulamentos orgânicos ou organizativos.

   No ordenamento jurídico português, não existe uma reserva constitucional do regulamento. Apesar de ser emanado no exercício do poder administrativo, o órgão de Administração não é o único que tem esta prerrogativa. Para além de órgãos administrativos, temos, ainda, órgãos políticos e legislativos.

   Pois, a atividade regulamentar é uma atividade secundária que se submete e depende da atividade legislativa, assumindo-se aqui como atividade principal. Apesar de ser uma norma secundária acolhe da CRP e da lei o seu fundamento e parâmetro de validade. No entanto, o regulamento é sempre considerado uma fonte secundária do Direito Administrativo.

   Mesmo assim, para além da importância que referi em cima acerca da atividade regulamentar, cumpre acrescentar que o regulamento é um resultado bastante importante da Administração. Utilizando as palavras do professor Diogo Freitas de Amaral:

·       “Em primeiro lugar, porque permitem ao Parlamento, por razões de tempo e por razões materiais, desonerar-se de tarefas que considera incómodas, ou em face das quais se sente pouco apetrechado”

·       “Em segundo lugar, porque possibilitam uma adaptação rápida do tecido normativo a múltiplas situações específica da vida que, por razões várias, sobretudo técnicas, se encontram hoje em dia em constante mutação.”

·       “Enfim, e no que toca aos regulamentos dos entes autónomos ou das entidades administrativas independentes, porque viabilizam o enquadramento normativo da respetiva atividade e, desse modo, a tomada em consideração das diferentes especificidades regionais, locais, corporativas ou setoriais.

   Passando agora ao tema fulcral, a distinção entre regulamentos externos e internos.

   Um regulamento é considerado externo quando aplicado a relações intersubjetivas ou inter-administrativas. Estes são os únicos considerados pelo artigo 135º do CPA, isto é, são os únicos que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, ou seja, em relação a outras pessoas coletivas púbicas ou em relação a particulares.

   Já um regulamento interno, são regulamentos que não produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, ou seja, produzem os seus efeitos jurídicos apenas no interior da esfera jurídica da entidade que emanam. Disciplinam a organização/ funcionamento de uma pessoa coletiva ou de um órgão, desde que não tenham caráter relacional, nem envolvam dimensões pessoais. Para além disso, estes não são judicialmente impugnáveis (não são objeto de ações judiciais, nem relevam como padrões jurídicos autónomos de controlo pelo juiz, nem estão sujeitos ao princípio da inderrogabilidade singular, isto é, admite-se decisões concretas divergentes da regulação interna anterior, desde que sejam devidamente justificadas. Porém, continuam a ter relevância jurídica, em específico os regulamentos operacionais, que estabelecem diretrizes auto-vinculativas para o exercício do poder discricionário e ainda impugnáveis no âmbito da Administração. Apesar de o seu incumprimento não gerar invalidade, na opinião do professor José Carlos Vieira de Andrade isto poderá ser um “sintoma ou indício de arbitrariedade, de violação do princípio da igualdade ou de mau uso dos poderes discricionários, suscetíveis de invocação perante o tribunal em quaisquer ações de atos (designadamente, na impugnação de atos, e nas ações de responsabilidade civil administrativa).”

   Em suma, o critério da eficácia externa relativamente a esta distinção leva-nos a distinguir entre os regulamentos de eficácia externa, que são aqueles que produzem efeitos jurídicos para além da pessoa coletiva da qual advém o regulamento e os regulamentos de eficácia meramente interna que é o oposto. Podemos, então, concluir que ser interno ou externo não tem a ver com aplicação dentro ou fora de uma entidade, como é o caso do regulamento de avaliação da faculdade que inicialmente nos poderia parecer um regulamento interno, no entanto trata-se de um regulamento externo.

   No entanto, esta classificação nem sempre é fácil de se realizar, é o caso dos regulamentos institucionais que tenham como objetivo disciplinar o comportamento dos utentes de um serviço público, ou seja, criação de relações jurídicas de utilização entre particulares e uma pessoa coletiva pública. Discute-se qual será a sua base, se é interno ou externo, uma vez que como se trata de um certo serviço público e podem não abranger todos os cidadãos seria um círculo restrito de pessoas sujeitas à jurisdição própria de certas autoridades administrativas. Todavia, para o professor Diogo Freitas de Amaral tratar-se-ia de um regulamento externo, pois estes não se projetam apenas na esfera jurídica de uma pessoa coletiva pública, etc. Produzem, ainda, efeitos em relação a pessoas que são sujeitos de direitos distintos dessa tal pessoa coletiva pública.

   Outra problemática, refere-se aos regulamentos que a Administração elabora para disciplinar a atuação dos seus próprios funcionários públicos. Para o professor Diogo Freitas de Amaral neste caso terá de se ter em consideração caso se trate de um regulamento aplicável aos funcionários na qualidade de funcionários para disciplinar a organização o funcionamento do serviço será um regulamento interno. Caso se trate de um regulamento aplicável aos funcionários na sua qualidade de cidadãos com o objetivo de disciplinar a relação com a Administração será um regulamento externo.

   Não podemos deixar de mencionar que todos estes regulamentos administrativos têm predisposição para serem regulamentos externos, como professor Vasco Pereira da Silva defende. Uma opinião que não posso deixar de concordar, pois para conseguir perceber qual a natureza de um regulamento temos de avaliar a posição jurídica que varia de caso para caso. Algo que pode ser para mim um regulamento externo, para outros pode não ser sentido da mesma forma. Tudo depende da nossa posição jurídica perante o caso concreto. Por essa mesma razão é que existe sempre uma predisposição para todos os regulamentos serem externos.

Bibliografia:

·       ANDRADE, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo, 5º edição

·       AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3º Edição, Almedina

·       SOUSA, Marcelo Rebelo de, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2º Edição, D.Quixote

Bruna Gomes Chaves

2º Ano  Subturma 17

Nº 58430