Participação dos Interessados: Direito de audiência como direito fundamental?

A participação dos interessados consiste numa das fases do procedimento administrativo e consta no art.12º do Código do Procedimento Administrativo, e ainda no Art.267º/5 da CRP, revestindo dignidade constitucional.

Nos anos em que vigorava o Estado liberal, a participação dos interessados como existe atualmente era impensável. Era raro a cooperação e colaboração entre a Administração e os particulares.

Por sua vez esta realidade foi ultrapassada tal como demonstra os seguintes artigos:

Artigo 12.º

(Princípio da Participação)

Os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação

dos particulares, bem como das associações que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes digam respeito, designadamente através da respetiva audiência nos termos do presente Código.

Artigo 267.º

(Estrutura da Administração)

1. A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática

O direito de participação dos interessados surge através de vários mecanismos, nomeadamente através do direito de audiência prévia dos particulares, do direito de formular sugestões à Administração, do direito de lhes prestar informações e através do ónus dos interessados durante a fase de instrução do procedimento pelo que compete à Administração:

1. prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que estes necessitam;
2. apoiar e estimular as iniciativas dos particulares e receber as suas sugestões e informações;
3. ser responsável pelas informações prestadas por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias.

Esta fase revela-se de grande importância desde logo porque se em virtude de a participação dos interessados resultar uma modificação substancial do projeto de regulamento, então volta a recair sobre a administração pública “a obrigação de audiência e/ou apreciação pública, conforme as situações”

Tem-se colocado a questão se é possível que a participação dos interessados constitua um direito fundamental.

Para dar resposta a este problema, é necessário atender à evolução que este princípio sofreu ao longo do decurso de tempo.

“O princípio da participação dos interessados na formação das decisões administrativas começou a definir-se a propósito da consagração do sistema de garantias de defesa do arguido em processo disciplinar, de que a audiência prévia dos interessados se tornou elemento essencial”, isto é, a participação dos interessados é reconhecida como “verdadeira exigência do direito natural ou dos princípios gerais do Direito, mas apenas nos processos de tipo sancionador".

Mais tarde, veio-se a reconhecer o direito de audiência dos interessados nos processos de interesse misto ou de interesse particular que não revestiam caráter sancionador, mas que poderiam pôr em causa direitos ou interesses dos administrados.

Tendo isto em conta, reconheceu-se a  regra audi alteram partem (que mais tarde será reconhecida como princípio geral de Direito Administrativo), e que nas palavras de Marcello Caetano implica que a audiência prévia dos interessados é chamada “quando a Administração tem de resolver questões que afetem interessados alheios.”

Posto isto, é natural que a participação dos interessados no processo de decisão afigura-se como um princípio guiado pelo objetivo de reforçar o direito dos particulares face à administração, representando deste modo “a função legitimadora que caracteriza as administrações públicas modernas e democráticas”, e ainda, no plano político-constitucional, as “democracias representativas”.

Naturalmente que este princípio tem ainda como objetivo de que a melhor decisão administrativa seja tomada.

E é perante estas circunstâncias que se torna possível questionar se face a este princípio, o direito de audiência constitui de facto um direito fundamental.

O Professor Vasco Pereira da Silva considera que o direito de audiência é um direito fundamental, na medida em que mesmo se este não tivesse consagrado na lei, o particular poderia exigir ser ouvido.

Por  sua vez, os professores Freitas de Amaral e Pedro Manchete, consideram que o direito à audiência não é um direito fundamental, visto que considerar isto implicaria que a violação desse direito gerasse nulidade, no sentido em que se está a violar a CRP.

Na visão de Pedro Manchete, o nº 1 do artigo 267º da Constituição não consagra um direito fundamental de participação, mas sim um princípio estruturante sobre o processamento da atividade administrativa. E, relativamente ao direito de audição do contribuinte, escreve: «(…) a participação procedimental não consubstancia em primeira linha um meio de proteção jurídica frente a ameaças definitivas, mas antes uma colaboração constitutiva da determinação do próprio interesse público concreto. O que está em causa é fundamentalmente garantir a objetividade do procedimento, designadamente através de uma mais objetiva representação do interesse público, e não tanto a garantia dos interesses individuais perante a administração». Conclui que essa participação não constitui um direito fundamental, mas só «um direito subjetivo legal-procedimental»

Tendo em conta o que foi exposto, parece-me razoável considerar que o direito de audiência não consiste num direito fundamental. Não me parece correto que a omissão da audiência do interessado determine a nulidade de um ato administrativo. É sim razoável que isto gere anulabilidade. Esta tem sido também a posição da jurisprudência no âmbito das decisões do STA. Note-se o Acórdão 02158/06 determinou que a “a preterição do direito de audiência prévia apenas constitui vício gerador de nulidade do ato nos casos de procedimentos sancionatórios, ou naqueles em que sejam praticados atos lesivos de direitos fundamentais”.

Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina, 2018

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André, Salgado de, Direito Administrativo Geral - Tomo III – Atividade administrativa, 2ª edição, Dom Quixote, 2009.

PEREIRA, Manuel Pedro, A participação dos interessados na formação das decisões administrativas, Tomo I - Tese de mestrado em Ciências Jurídico-Políticas, apresentada à Universidade de Lisboa através da Faculdade de Direito, 1993.

CAETANO,Marcelo, Manual de Direito Administrativo, 10 edição, Volume I, Almedina,1984-1986

Carlos Amado Gomes, [et al], Novo Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado. 2ª edição, AAFDL editora, 2015.
Aulas teóricas lecionadas pelo Professor Vasco Pereira da Silva.

Acordão disponível em: http://www.dgsi.pt/jtcampca.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/d85ebe5aaffa4d1a8025728a0033a332?OpenDocument.

Legislação utilizada:

-Constituição da República Portuguesa

- Código do Procedimento Administrativo

Ellem Santos, nº 58539