Os vários tipos de atos administrativos

Nulidade e Anulabilidade: Formas de Invalidade do Ato Administrativo

O Professor Diogo Freitas do Amaral entende que a invalidade do ato corresponde ao “valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir”.

A anulabilidade e a nulidade são desvalores jurídicos que tem como origem os vícios do ato administrativo (usurpação de poder, incompetência, vicio de forma, violação da lei, desvio de poder), a ilicitude e os vícios da vontade (erro, dolo e coação). 

O regime da Nulidade está estabelecido no artigo 162º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a nulidade é a forma mais grave de invalidade porque é ineficaz desde o início, pelo que não produz qualquer efeito (artigo 161º/1º CPA). 

No entanto, na ótica do Professor Freitas do Amaral e do Professor Marcelo Rebelo de Sousa não se deve confundir a nulidade com a inexistência mas por razões diferentes, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa defende que os vícios e que padece o ato nulo embora graves não prejudicam a sua qualificação jurídica. Já o Professor Freitas do Amaral confirma a semelhança entre a nulidade e a inexistência mas ressalva que se pode aproveitar partes do ato nulo (artigo 164º CPA) o que não seria de todo possível para os atos inexistentes. Os atos nulos podem ser alvo de reforma e conversão (artigo 164º/4º CPA), mas a nulidade é irreversível quer pelo decorrer do tempo ou por ratificação, ou seja o ato nulo não se pode transformar num ato válido mas podem ser atribuídos alguns efeitos jurídicos a situações decorrentes do ato nulo desde que respeitem os princípios da boa fé, da proteção da confiança entre outros princípios jurídicos (artigo 162º/3º CPA). Ambos os funcionários públicos e os particulares podem desobedecer a ordens que constem de um ato nulo, visto que este não produz qualquer efeito jurídico, o direito de resistência passiva (artigo 20º CRP) á execução de ato nulo pode ser usado pelos particulares. A impugnação do ato não esta sujeita a prazo pelo que pode ser declarado nulo a todo o tempo (artigo 162º/2º CPA) e pode ser reconhecida por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais administrativos (163º/2º CPA). 

            O regime da Anulabilidade esta estabelecido no artigo 163º do CPA, e é um desvalor jurídico menor comparado com a nulidade e tem características bastantes distintas desta, sendo a maior delas o facto do ato anulável que apesar de ser inválido continua a produzir efeitos até ao momento que venha a ser anulado ou suspenso (163º/2º CPA). Têm um carácter vinculativo, pelo que não é possível qualquer tipo de resistência quer por parte de particulares quer pelos funcionários públicos e são suscetíveis de execução coerciva. O ato anulável é sanável pelo decurso de tempo, pela ratificação, pela reforma ou pela conversão (164º/1º CPA), só pode ser impugnado dentro de um determinado prazo estabelecido por lei (163º/3º CPA). Só se pode proceder a um pedido de anulação do ato perante um tribunal administrativo, pelo que apenas os tribunais administrativos podem declarar atos administrativos nulos, onde a sentença é apenas uma sentença de anulação, ao contrário do que sucede com a sentença de um ato nulo onde a sua sentença é uma declaração de nulidade. 

            No direito português a regra geral é a da aplicação da anulabilidade e a nulidade tem um caracter excecional, pelo que todo o ato administrativo inválido é anulável. Só é nulo o ato que esteja enunciado no artigo 161º/2º CPA. O legislador teve como critério a maior ou menos gravidade da violação da lei, assim sendo   os atos administrativos que lesam a lei de uma forma mais gravosa são nulos e os atos que a lesam de forma menos grave são anuláveis. 

            Existe ainda a cumulação de diferentes formas de invalidades, ou seja, um único ato administrativo pode ser alvo de duas ou mais vícios geradores de ilegalidade. O ato que é alvo desta cumulação é sempre inválido como resultado das suas ilegalidades, mas interessa saber qual das ilegalidades prevalece. O Professor Freitas do Amaral distingue três hipóteses: 

a)  se todas as fontes de invalidade que afetam o ato são geradoras de anulabilidade, o ato é anulável

b)  se todas as fontes de invalidade que afetam o ato são geradoras de nulidade, o ato é nulo

c)  se uma ou mais fontes de invalidade gerarem a anulabilidade e outras determinarem a nulidade, então prevalece a sanção mais forte: o ato é nulo.

Neste último caso, é importante ter em atenção que apenas as causas de nulidade podem ser invocadas a todo o tempo como resulta do artigo 162º/2º CPA mas as causas de anulabilidade tem prazo estabelecido por lei artigo 163º/3º CPA pelo que se a impugnação ultrapassar o prazo das causas de anulabilidade só pode ter como fundamento as causas de nulidade e nunca as de anulabilidade.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas (2016). Curso de Direito Administrativo, Volume II. Almedina. 3.ª Edição.
REBELO DE SOUSA, Marcelo e Salgado de Matos, André, Direito Administrativo Geral, Atividade Administrativa, Tomo III, 2ª Edição, Dom Quixote, 2009;

Helena Raquel Silva, nº58089