Atuações Informais da Administração Pública: Promessa Administrativa

A promessa administrativa é uma figura que constitui uma “auto-vinculação da Administração Pública à prática de um ato, regulamento ou contrato” e está inserida na atuação informal da Administração.

A promessa é o ato através do qual um sujeito está adstrito em relação a outro a praticar um ato futuro no interesse deste. O objeto do ato prometido deve ser futuro e não vinculado.

Desde logo, atuações informais dizem respeito ao “produto da atividade administrativa que, por razões variadas, se não reconduz aos modelos típicos”, isto é, são formas de atividade administrativas que não estão expressamente reguladas pelo Direito. Trata-se de uma definição negativa e que levanta inúmeras questões.

Por um lado, pergunta-se se as atuações informais consistem num ato administrativo e quanto à sua natureza, questiona-se se esta figura tem de facto conteúdo jurídico.

A doutrina é bastante divergente no sentido em que há quem considere que “as atuações informais são meras atuações materiais, que não revestem conteúdo jurídico ─ são estranhas ao Direito e produzem consequências meramente fácticas”, enquanto há quem defenda que estas estão submetidas aos princípios gerais da atividade administrativa pelo que compreendem conteúdo jurídico.

A doutrina maioritária portuguesa entende que apesar das atuações informais não possuírem caráter decisório, isto não as impede de terem efetiva juridicidade e de produzirem efeitos jurídicos.

Neste sentido, Paulo Otero considera que integram o conceito de ato mesmo as promessas administrativas de não praticar atos administrativos.

Segundo Taborda da Gama, a promessa administrativa consiste de facto em um “ato devido e um ato jurídico e, mesmo que seja considerado declarativo, produz efeitos: define situações jurídicas. Isto basta (…) para qualificar como atos administrativos os atos prometidos.”

Por sua vez há quem defenda que face ao princípio da legalidade a Administração Pública possui “necessariamente caráter formalizado, o que conduz em linha reta à ilegalidade” pelo que qualquer meio de atuação informal não é admissível.

Cabe lembrar que “o agir informal não significa agir ilegal”, mas é natural que estas atuações apresentem uma fraca densidade vinculativa face à sua incapacidade de vincular diretamente os seus intervenientes.

Apesar da promessa administrativa não constar na lei procedimental, esta encontra-se prevista no âmbito do Direito do Urbanismo, nomeadamente nos casos que impliquem um pedido de informação prévia e nas consultas no âmbito do procedimento de informação prévia tal como prevê os artigos 14º e seguintes do Regimento Jurídico da Urbanização e Edificação, e ainda no que toca ao Direito Fiscal face às informações vinculativas nesta matéria.

Além disso, sendo a promessa administrativa uma forma de atuação informal “ausência de regime não equivale, todavia, a ausência de vinculações” tal como consta nos artigos 2º/5 e 3º/1 do CPA. Cabe aos princípios da atividade administrativa orientar a legalidade material das atuações informais.

Sendo esta figura um ato autovinculativo, é evidente que em princípio será também revestida pelo poder discricionário “embora possa ocorrer no plano de competências vinculadas se houver liberdade de escolha quanto ao momento da tomada de decisão e restrita a esse componente.”

A promessa administrativa permite sobretudo diminuir a insegurança jurídica na medida em que a previsibilidade das condutas administrativas e dos particulares é muito maior e a desburocratização da Administração através da “possibilidade de maiores consensos para as decisões administrativas” e a “diminuição dos litígios emergentes da atuação administrativa formal”.

É natural que certos autores receiem “o perigo de uma fuga generalizada para a informalidade” face a uma eventual possibilidade de degradação dos princípios da atividade administrativa e ainda da eventual “impossibilidade do controlo jurisdicional da atuação informal, em virtude da fluidez e da dificuldade de determinação do seu regime jurídico”.

Note-se, contudo, que apesar da sua crescente admissibilidade as promessas administrativas dispõem de limites. “Entende-se que quanto mais informal e livre for o atuar da Administração, como no ajuste direto, maior deve ser a exigência no cumprimento de alguns princípios, como o das igualdade, imparcialidade e transparência, para que os cidadãos tenham confiança na justeza da adjudicação do contrato.” à luz do Acórdão 0416/10 do STA.

Tendo isto em conta, considero que as atuações informais são um tema que merece maior debate e desenvolvimento pela doutrina no sentido que estas na maior parte das vezes não são invocadas ou até mesmo impugnadas consoante o que esteja em causa, sendo imprescindível o seu estudo aprofundado para a contribuição de uma Administração moderna.

Considero ainda que as promessas administrativas consistem de facto num ato administrativo visto que nas palavras de Vasco Pereira da Silva “a posição da Administração relativamente aos particulares [fica], desde logo, definida por esse ato” pelo que efetivamente não faz sentido não considerar as promessas administrativas como ato.

Bibliografia:
GOMES, Carlos Amado, LUÍS, Sandra Lopes, O Dom da Ubisquidade Administratriva:
Reflexões sobre a Atividade Administrativa Informal in Textos dispersos de direito administrativo, 2013, disponível em: https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/1128-2457.pdf
GAMA, João Taborda da, Promessas Administrativas: da decisão de autovinculação ao ato devido, Coimbra editora, 2008
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André, Salgado de, Direito Administrativo Geral - Tomo III – Atividade administrativa, 2ª edição, Dom Quixote, 2009.
SILVA, Vasco Pereira da, Em busca do Ato Administrativo perdido, Almedina, 1996

Acordão disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/b9153721a0d4cdc4802577d5004bfb69?OpenDocument&ExpandSection=1


Ellem Santos, nº58539