Os vários tipos de atos administrativos

As Fontes da invalidade dos Atos Administrativos 

A invalidade dos atos administrativos advém dos vícios do ato administrativo, dos vícios da vontade e da ilicitude.

O Professor Diogo Freitas do Amaral define os vícios do ato administrativo como as formas especificas que a ilegalidade do ato administrativo pode revestir. São vícios do ato administrativo a usurpação do poder, a incompetência, o vicio de forma, a violação da lei e o desvio de poder. Tanto a usurpação de poder como a incompetência são de ilegalidade orgânica, o vicio de forma é de ilegalidade formal e a violação da lei e o desvio de poder são de ilegalidade material.

A usurpação de poder, consiste na ofensa, por um órgão da Administração Pública, do princípio da separação de poderes, através da prática de ato incluído nas atribuições do poder judicial, do poder moderador ou do poder administrativo. A usurpação pode ser divida em usurpação de poder legislativo a Administração pratica um ato que pertence às atribuições do poder legislativo, usurpação de poder moderador órgão administrativo pratica um ato que pertence às atribuições do poder moderador e usurpação de poder judicial onde a Administração pratica um ato que pertence às atribuições dos Tribunais. Todos os casos de usurpação de poder correspondem a nulidade do ato (161º/2º/a CPA).

A incompetência consiste na prática, por um órgão da Administração, de um ato incluído nas atribuições ou nas competências de outro órgão da Administração, para existir efetivamente incompetência é preciso que o órgão administrativo que praticou o ato invada a esfera jurídica de outra autoridade administrativa, mas nunca saindo dos limites do poder administrativo. A incompetência pode revestir várias modalidades que, segundo um primeiro critério pode classificar-se em incompetência absoluta quando um órgão da Administração pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva a que pertence, e em incompetência relativa quando um órgão de uma pessoa coletiva pública pratica um ato que está fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa coletiva. Tendo em conta um segundo critério, conseguem-se distinguir quatro modalidades de incompetência, a incompetência em razão de matéria que ocorre quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a outro órgão da Administração em função da natureza dos assuntos, a incompetência em razão de hierarquia quando se invadem os poderes conferidos a outro órgão em função do grau hierárquico, isto é, quando o subalterno invade a competência do superior, ou quando o superior invade a competência própria ou exclusiva do subalterno, a incompetência em razão do tempo, quando um órgão da Administração exerce os seus poderes legais em relação ao passado ou em relação ao futuro onde se exceciona os casos em que a lei o permitir e a incompetência em razão do lugar quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a outro órgão em função do território. Os casos de incompetência absoluta têm como desvalor jurídico do ato a nulidade, enquanto que os casos de incompetência relativa têm a anulabilidade como desvalor.

O vicio de forma consiste na preterição de formalidades essenciais ou na carência de forma legal e tem três modalidades, a preterição de formalidades anteriores à prática do ato como a falta de audiência previa dos interessados num procedimento administrativo quando não tenha sido dispensada, a preterição de formalidades relativas à prática do ato como as regras de votação em órgãos colegiais e a carência de forma legal como a prática por despacho em que a lei exigia a forma de portaria ou decreto.  

É importante esclarecer que que a eventual deficiência de formalidades posteriores à pártica do ato não produz uma ilegalidade, nem invalidade, apenas produz a sua ineficácia porque a validade de um ato confere-se sempre pela sua conformidade com o ordenamento jurídico no momento em que ele é praticado.

No vicio de forma, a carência absoluta de forma legal, as deliberações tomadas tumultuosamente, as deliberações tomas sem quórum e as deliberações tomadas sem ser pela. Maioria exigida por lei tem como desvalor jurídico a nulidade. Todos os outros vícios de forma têm como desvalor a anulabilidade 

A violação da lei consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. A violação de lei ocorre quando no exercício de poderes vinculados, a Administração decida contrariamente ao que a lei estabelece ou nada decida quando a lei mande decidir algo. Este vício tem diversas  modalidades como: a falta de base legal, isto é, a prática de um ato administrativo quando nenhuma lei autoriza aprática de um ato desse tipo; o erro de direito cometido pela Administração na interpretação, integração ou aplicação de normas jurídicas; a  incerteza, a ilegalidade ou impossibilidade do conteúdo do ato administrativo; a inexistência ou ilegalidade dos pressupostos relativos ao conteúdo ou ao objeto do ato administrativo; a ilegalidade dos elementos acessórios incluídos pela Administração no conteúdo do ato e qualquer outra ilegalidade do ato administrativo insuscetível de ser reconduzida a outro vício 

Os casos de violação da lei que estão presentes no artigo 161º CPA são alvo de nulidade, enquanto todos os de violação de lei sofrem de anulabilidade.

O desvio de poder é definido pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa como o vicio dos atos administrativos que prosseguem outros fins que não o fim legal, o desvio de poder pressupõe então uma discrepância entre o fim legal e o fim real – fim prosseguido pelo órgão administrativo. Para determinar a sua existência é necessário verificar qual o fim visado pela lei para conferir a determinado órgão administrativo um certo poder discricionário, verificar qual o motivo que leva à prática do ato administrativo em causa e determinar se esse motivo coincide ou não com o fim legalmente estabelecido se se verificar tudo isto o ato é legal, mas se não se verificar, o ato será ilegal , logo é inválido. O desvio de poder tem duas modalidades o de desvio de poder para fins de interesse publico, ou seja, quando a Administração visa alcançar um fim de interesse público apesar de ser contrário aquele que a lei impõe e o desvio de poder para fins de interesse privado, onde  a Administração não prossegue um fim de interesse público, mas sim de interesse privado.

No desvio de poder sofrem de anulabilidade todos os casos de desvio de poder para fim de interesse publico, enquanto os casos de desvio de poder para fins de interesse privado sofrem como desvalor a nulidade.

 A ilicitude do ato administrativo coincide normalmente com a sua ilegalidade, ou seja, o ato é ilícito porque é ilegal. No entanto, o professor Freitas do Amaral é da opinião que existem situações em que um ato é ilícito sem ser ilegal, como o ato administrativo que, sem violar a lei, ofenda um direito ou um interesse legítimo do particular ou os casos em que o ato administrativo ofenda os bons costumes ou a ordem pública e ainda os casos em que o ato administrativo contenha forma usurária. 

Os vícios da vontade são o erro, a coação e o dolo que eram tradicionalmente considerados como ilegalidades, o Professor Marcello Caetano é da opinião que um ato administrativo cuja prática tivesse sido determinada por erro, dolo ou coação era tido como ato ilegal. O Professor Freitas do Amaral não partilha da mesma opinião, porque ele considera que   se um órgão administrativo se engana quanto aos factos com base nos quais pratica o ato administrativo, estando em erro ou sendo forçado a fazê-lo, não se pode afirmar que haja violação da lei. O problema dos vícios da vontade é a falta de uma vontade esclarecida e livre que é um requisito de validade exigido por lei e se a vontade da administração for contra este requisito, porque foi determinada por erros, dolo ou coação, existe um vício de vontade, porque há uma vontade influenciada, que fundamenta a invalidade do ato e não a violação da lei. No entanto, é preciso  ressalvar que a figura dos vícios da vontade ganha autonomia enquanto vício que conduz à invalidade do ato administrativo no que diz respeito aos atos discricionários e não em relação aos atos vinculados. A explicação que assenta nesta distinção recai no simples facto de que quando a Administração exerce o seu poder discricionário, a vontade real do órgão administrativo torna-se relevante, porque a lei lhe deu autonomia para tal.

No entanto esta posição, que desculpabiliza a administração apoiada pelo Professor Freitas do Amaral, é criticada por Marcello Caetano e Vieira de Andrade que entendem que a questão dos vícios da vontade não tem relevância na teoria do ato administrativo e que se trata antes de uma problemática do negócio jurídico e do direito privado. Deste modo, tratando-se de atos vinculados os vícios da vontade não relevam, pelo que surgem duas opções perante o ato administrativo ou a administração actuou bem, sendo o ato assim válido ou, actuou mal por qualquer fator originando a ilegalidade do ato independentemente do contexto em que ocorre. 

   

Bibliografia:

REBELO DE SOUSA, Marcelo e Salgado de Matos, André, Direito Administrativo Geral, Atividade Administrativa, Tomo III, 2ª Edição, Dom Quixote, 2009;

AMARAL, Diogo Freitas (2016). Curso de Direito Administrativo, Volume II. Almedina. 3.ª Edição.
CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2008.

Helena Raquel Silva, nº58089