Os regulamentos administrativos - regulamentos internos, distinção entre regulamento e lei e distinção entre regulamento e ato administrativo

Os Regulamentos Administrativos – em especial os regulamentos internos, distinção entre regulamento e lei e distinção entre regulamento e ato administrativo. 

Conceito

     Na perspetiva do Professor Freitas do Amaral, os regulamentos administrativos são “as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei.” (Freitas do Amaral, 2016). É importante referir que os regulamentos administrativos constituem o nível inferior do ordenamento jurídico administrativo, segundo Vieira de Andrade, sendo que os níveis superiores são ocupados pelas normas e princípios de direito internacional e de direito da União Europeia, pelas normas e princípios constitucionais, e pela lei ordinária. Conclui-se, portanto, que os regulamentos são, apenas uma fonte secundária do Direito Administrativo e constituem um produto da atividade da Administração indispensável ao funcionamento do Estado moderno, isto porque permitem ao Parlamento desonerar-se de tarefas que considera incómodas.

   

   É também nesse sentido que o professor Marcelo Rebelo de Sousa explica “os regulamentos são atos normativos emitidos por órgãos administrativos no exercício da função administrativa; na medida em que tenham eficácia externa vinculativa constituem, portanto, fontes de direito.” (Rebelo de Sousa, 2006). Mais adiante podemos perceber que se podem limitar a complementar, desenvolver, executar ou concretizar atos legislativos anteriores mas também podem conter disciplinas normativas inovatórias, como sucede com os regulamentos independentes e autónomos.

   Noutro livro seu, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa aprofunda mais esta temática, explicitando que “o regulamento é uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstratas”. O Professor Marcelo Rebelo de Sousa também explica que, esta definição, permite identificar os aspetos do conceito de regulamento, conseguindo retirar-se “da sua caracterização, como decisão que decorre que se trata de um ato positivo, imaterial e unilateral; o facto de ser emitido por um órgão administrativo implica que se trata de um ato de administração; sendo emitido ao abrigo de normas de direito publico, é necessariamente, um ato de gestão publica; se visa produzir efeitos jurídicos, trata-se de um ato jurídico; se esses efeitos se produzem em situações gerais e abstratas, trata-se de um ato normativo (sobre estes critérios de classificação dos atos jurídicos de administração; sobre os aspetos do conceito de regulamento similares aos do conceito de ato administrativo e sobre a delimitação entre ambos). Para o Professor, o aspeto mais saliente do regulamento, ou seja, o que permite distingui-lo de todas as restantes formas de atividade administrativas, é o de conter comandos gerais e abstratos, ou seja, normas jurídicas. (Rebelo de Sousa; Salgado de Matos, 2007).

   Para o Professor João Caupers, um regulamento administrativo “é um conjunto de normas jurídicas editadas por uma autoridade administrativa (um órgão de uma pessoa coletiva pública) no exercício do poder administrativo (ao abrigo de uma faculdade jurídico-pública atribuída por uma norma legal).” (Caupers, 1996).

   A noção de regulamento apresentada pelo professor Freitas do Amaral abarca três elementos essenciais, um elemento material, outro orgânico-formal e um funcional.

   Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas, ou seja, enquanto regras de conduta da vida social, dotadas das características da generalidade (pluralidade de destinatários) e abstração (circunstância de o comando regulamentar se aplicar a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa, isto é, também por conceitos ou categorias universais). E também pelas suas características, o regulamento não se esgota numa aplicação, em situações normais, aplica-se, antes, sempre que em concreto se verifiquem situações típicas que nele se encontram previstas.

   O regulamento é uma regra de direito que pode ser imposta mediante ameaça ou coação e cuja violação leva, em geral, à aplicação de sanções (natureza penal, disciplinar ou contraordenacional).

   O CPA ainda distingue os regulamentos das comunicações dos órgãos da Administração Pública que enunciem de modo orientador padrões de conduta na vida em sociedade, como por exemplo, as diretivas, recomendações e instruções (artigo 136º/4). Estas comunicações, pela sua importância prática, só podem ser emitidas com fundamento numa lei habilitante.

   Do ponto de vista orgânico-formal, o regulamento é ditado por órgãos de pessoas coletivas integrantes da Administração Pública, mas também pelas pessoas coletivas públicas e privadas que, não sendo parte integrante da Administração Pública, exercem a atividade administrativa. Em qualquer dos casos, tem de existir uma lei habilitante (art. 136º/1 CPA). Todos os regulamentos que uns e outros aprovem se subordinam, entre outras regras, ao regime dos regulamentos (externos) constante dos art. 135ºss CPA.

   Por último, há que referir o elemento funcional, o regulamento é emanado no exercício do poder administrativo. Este aspeto é sobretudo importante naqueles casos em que o órgão considerado não é exclusivamente órgão da Administração. Assim, só se pode tratar de regulamento administrativo nestes casos quando, por exemplo, o Governo tiver atuado no desempenho das suas atribuições administrativas, não já quando tiver atuado como órgão legislativo.

   Enquanto norma secundária[1] que é, o regulamento administrativo encontra na CRP e na lei o seu fundamento e parâmetro de validade, pelo que os regulamentos podem tanto ser inconstitucionais como podem ser ilegais, dependendo das normas que violem.

Espécies

Tendo em conta a classificação do Professor João Caupers, os regulamentos administrativos são suscetíveis de várias classificações, sendo que as mais importantes são:

Segundo o critério da dependência face à lei: 

• Os regulamentos complementares ou de execução à desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei. Têm uma tarefa de pormenorização, de detalhe e de complemento do comando legislativo (por isso é que a sua validade depende da identificação do diploma legal que regulamentam).

   Para o Professor Freitas do Amaral, os regulamentos complementares ou de execução podem, por sua vez, ser espontâneos ou devidos. Espontâneos quando a lei nada diga quanto à necessidade de complementarização, e devidos quando a adoção do regulamento é necessária para dar exequibilidade à própria lei (art. 137º/1). O prazo para a emissão do regulamento é, no silêncio da lei, de 90 dias.

   Para o Professor Marcelo Rebelo de Sousa os regulamentos de execução diferem dos regulamentos complementares, sendo que os primeiros apenas se destinam a executar a lei e os segundos a desenvolver aspetos de uma disciplina normativa que a lei não regulou mas que não são necessários para que esta adquira exequibilidade.

   É necessário clarificar que se exige, para a validade de qualquer regulamento complementar, que ele indique expressamente a lei que visa regulamentar. 

• Os regulamentos independentes ou autónomos à não se referem a nenhuma lei em especial, e por esta razão só têm de identificar a norma legal que atribui competência regulamentar ao seu autor. Isto é, são aqueles regulamentos que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver ou completar nenhuma lei em especial. O seu objetivo é estabelecer a disciplina jurídica que há de delinear a realização das atribuições específicas cometidas pelo legislador às entidades consideradas. São uma expressão da autonomia com que a lei quer distinguir certas entidades públicas, confiando na sua capacidade de autodeterminação e no melhor conhecimento de que normalmente desfrutam acerca das realidades com que têm de lidar. Esta classificação vem prevista no art. 112º/ 6 e 7 CRP.

    Para o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, para além dos regulamentos autónomos, existem ainda os regulamentos autonómicos. Estes, emanam de um órgão de uma pessoa coletiva da administração autonómica, portadora de interesses próprios. “A circunstância dos regulamentos autónomos e autonómicos serem frequentemente emitidos ao abrigo de reservas sectoriais de administração confere-lhes um especial estatuto ao abrigo do princípio da separação de poderes.” (Rebelo de Sousa; Salgado de Matos, 2007).

   Exige-se para a validade de qualquer regulamento independente que indique expressamente a lei ou leis que atribuem especificamente competência para a emissão do regulamento.

Utilizando o critério do objeto: 

• Os regulamentos de organização à estruturam um aparelho administrativo, isto é, são os que procedem à distribuição das funções pelos vários departamentos e unidades de uma pessoa coletiva pública, bem como à repartição de tarefas pelos diversos agentes que aí trabalham. 

• Os regulamentos de funcionamento à incidem sobre os métodos de atuação de órgãos e serviços públicos. 

• Os regulamentos de polícia à são os de maior importância, operam restrições às liberdades individuais, com vista a evitar que, em consequência da conduta perigosa dos indivíduos, se produzam danos sociais. Estes podem ser posturas, caso sejam independentes, e podem ser regulamentos policiais, caso sejam complementares.

Para o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, deve-se acrescentar ainda os regulamentos fiscais, que estabelecem taxas, tarifas e preços a pagar pelos particulares em contrapartida de prestações administrativas.

Tendo em conta o critério de projeção da eficácia: 

• Os regulamentos internos à apenas produzem efeitos no interior da pessoa coletiva pública cujo órgão os editou. Iremos abordar estes regulamentos, de forma mais detalhada, adiante. 

• Os regulamentos externos à projetam os seus efeitos nas esferas jurídicas de outros sujeitos de direito.

O Professor Freitas do Amaral acrescenta ainda um critério quanto ao âmbito de aplicação:

     - Os regulamentos gerais têm aplicação em todo o território continental.

     - Os regulamentos locais têm aplicação limitada a uma dada circunscrição territorial.

     - Os regulamentos institucionais são emanados de institutos ou associações públicas.

Os regulamentos internos

Por fim, quando à projeção da sua eficácia, os regulamentos podem ser internos ou externos.

O Professor Freitas do Amaral afirma que os regulamentos são internos quando produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da entidade de que emanam. Para o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, os regulamentos são internos quando disciplinam a organização e funcionamento da pessoa coletiva a que pertence o órgão do qual emanam; “as pessoas visadas pelos regulamentos internos são-no apenas na sua qualidade de funcionários e não na de cidadãos.” (Rebelo de Sousa; Salgado de Matos, 2007).

Os regulamentos são externos (art. 135º CPA) quando produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, isto é, visam a produção de efeitos jurídicos para fora da pessoa coletiva a que pertence o órgão do qual emanam. Para o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, “o caráter interno de um regulamento não pode ser apurado nos termos da ultrapassada teoria das relações especiais de poder: qualquer norma cuja aplicação afete pessoas estranhas aos serviços administrativos ou, na sua qualidade de cidadãos, funcionários e agente administrativos tem, necessariamente, caráter externo.” (Rebelo de Sousa, Marcelo; Salgado de Matos, André, 2007).

Na perspetiva do Professor Freitas do Amaral surgem com esta distinção dois grandes problemas que cabe tratar:

O primeiro respeita aos regulamentos institucionais que visam disciplinar o comportamento dos particulares que travam com a pessoa coletiva pública em causa relações jurídicas duradouras de utilização. Estes particulares estão sujeitos a uma peculiar forma de subordinação à Administração Pública, encontrando-se por isso em relações especiais de poder, em que se admite que certos direitos dos particulares podem ser objeto de limitações mais intensas. É o caso dos alunos em relação às escolas. São estes regulamentos internos ou externos? Há quem sustente que são internos porque se dirigem a apenas alguns cidadãos em especial, uns quanto que o ato de admissão, ingressam no interior de um círculo restrito de pessoas sujeitas à jurisdição própria de certas autoridades. Para Freitas do Amaral, estes são externos, pois não projetam a sua eficácia apenas na esfera jurídica de uma pessoa coletiva pública ou nos funcionários públicos ao seu serviço: produzem também efeitos em relação a pessoas que são sujeitos de direitos distintos da pessoa coletiva pública em causa.

O segundo é o de saber se são internos ou externos os regulamentos que a Administração elabora para disciplinar a atuação dos seus próprios funcionários públicos. Importa distinguir: se se tratar de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de funcionários, são internos; se se tratar de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de cidadãos, sujeitos de uma relação jurídica de emprego com a Administração, com o fim de disciplinar essa relação e os direitos ou os deveres recíprocos que a integram, então esses regulamentos serão externos.

Uma importante aplicação prática desta distinção é que não vale para os regulamentos internos, contrariamente ao que sucede para os externos, o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos.

Distinção entre regulamento e lei

No entendimento do professor Marcelo Rebelo de Sousa o regulamento traduz o exercício da função administrativa; por isso, nenhuma confusão pode existir entre o regulamento e a lei, que traduz o exercício da função legislativa. Para o Professor, “a confusão entre regulamento e lei deriva do facto da doutrina privatista definir habitualmente a lei como base na generalidade e na abstração, do que resulta a assimilação do regulamento a uma modalidade de “lei em sentido material”. Na ordem jurídica portuguesa, o art. 112º/1 da CRP identifica taxativamente as formas de lei, das quais não consta o regulamento. Além disso, “o que caracteriza a lei de um ponto de vista material não são os aspetos meramente tendenciais da generalidade e da abstração, mas sim o seu caráter político; a distinção substancial entre lei e regulamento é, portanto, decorrente da distinção entre função administrativa e legislativa: a lei partilha do caráter secundário da função administrativa, estando por isso subordinado ao princípio da legalidade.” (Rebelo de Sousa; Salgado de Matos, 2007). O professor alonga-se também acerca do princípio da legalidade e sobre a hierarquia dos regulamentos, temáticas estas que não iremos aprofundar neste trabalho.

Como se distinguem entre si a lei e o regulamento administrativo? Qual o critério de distinção? O Professor Freitas do Amaral, parece definir três critérios.

    - Um primeiro critério assenta na diferença entre princípios e pormenores: à lei caberia a formulação dos princípios, ao regulamento a disciplina dos pormenores.

     - Um segundo critério distingue-os porque ao regulamento faltaria a novidade, que é característica da lei,

   - Um terceiro critério baseia-se na identidade material entre lei e regulamento. A distinção entre ambos só pode ser feita no plano formal e orgânico.

A CRP não fornece qualquer critério de definição da fronteira material entre o domínio legislativo e o domínio regulamentar. Apenas por aspetos orgânicos e formais é, pois, possível estabelecer a destrinça entre lei e regulamento. É lei todo o ato normativo que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma a forma de lei; é regulamento todo o ato normativo que resulta de um órgão com competência regulamentar e que revista a forma de regulamento.

E qual a importância desta distinção? A utilidade prática desta distinção tem várias faces:

• Primeiro, a lei baseia-se unicamente na CRP, enquanto o regulamento só é válido se uma lei de atribuição assim o determinar.
• Depois, em regra, uma lei contrária a outra revoga-a, enquanto um regulamento contrário a uma lei é ilegal.
• Por fim, a lei só pode ser impugnada diretamente com fundamento em inconstitucionalidade ao TC; o regulamento ilegal é, em regra, impugnável administrativa e contenciosamente com fundamento em ilegalidade propriamente dita.

    Para o professor João Caupers têm sido propostos diversos critérios para distinguir o regulamento da lei: a contraposição entre princípios gerais e desenvolvimentos e a ideia de novidade (da lei) foram dos mais utilizados.

   A verdade é que, apesar dos esforços feitos não se encontrou ainda um critério que possibilitasse uma distinção material rigorosa entre o regulamento (designadamente o regulamento independente) e a lei. O mais que se poderá fazer é assentar a distinção nos planos orgânico e formal: 

• Somente a AR, o Governo e as assembleias legislativas regionais dispõem de poder legislativo;
• Destes, se excetuarmos a competência da Assembleia da República para aprovar o seu regimento, apenas as assembleias legislativas regionais, relativamente às leis gerais da república, e o Governo possuem competência regulamentar.
• Ou seja, a dificuldade de distinção entre as leis e os regulamentos independentes limita-se, na prática, à normação do Governo.
• As leis aprovadas pelo Governo revestem a forma de decretos-lei e os regulamentos independentes do Governo revestem a forma de decretos regulamentares.

Distinção entre regulamento e ato administrativo

   A tendência para considerar os regulamentos como leis em sentido material levou historicamente a uma inevitável aproximação do seu regime ao dos atos legislativos. Na ordem jurídica portuguesa, a confusão foi gerada pela circunstância de, no regime da Constituição de 1933, o Governo ser simultaneamente o principal órgão legislativo e administrativo. Atualmente, não se coloca mais em dúvida a distinção entre lei e regulamentos mas sim a afinidade do regulamento e do ato administrativo, enquanto atos unilaterais e imperativos da administração. Para o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, “a questão assume alguma importância, na medida em que o regime geral dos regulamentos constante no CPA é muito sintético, podendo as suas lacunas ser pelo menos parcialmente integradas pela aplicação do regime do ato administrativo. Nos domínios em que avulta o carater normativo do regulamento, como a interpretação, continua, no entanto, a ser inultrapassável alguma aproximação aos atos legislativos.” (Rebelo de Sousa; Salgado de Matos, 2007).

Para o Professor Freitas do Amaral e para o Professor João Caupers, por via da regra, a distinção é fácil: reconduz-se à distinção entre norma jurídica e ato jurídico. O regulamento como norma jurídica, é uma regra geral e abstrata. Por sua vez, o ato administrativo, como ato jurídico, é uma decisão individual e concreta, reportando-se a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente identificadas, visa regular uma certa situação bem caraterizada. Importa referir também que o conceito de ato administrativo se encontra no artigo 148º do CPA.

Neste sentido, e como exemplo referido pelo Professor Freitas do Amaral “se a Administração defere ou infere um requerimento que lhe foi dirigido por um estudante, então é um caso concreto, mas, contrariamente, se a Administração fixa condições de concessão de bolsas de estudo aos alunos economicamente menos favorecido, através de um regulamento, este já se trata de um comando de natureza geral e abstrata.” (Freitas do Amaral, 2016).

Mais ainda assim surgem dificuldades:

a)      Comando a um órgão singular: é norma, e não ato, se dispuser em função das caraterísticas da categoria abstrata e não da pessoa concreta titular do cargo; será ato no caso contrário;

b)      Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determináveis: é norma, e não ato, desde que disponha por meio de categorias abstratas, tais como “promoção”, “atuais”, “funcionários”, etc; será ato se contiver a lista normativa dos indivíduos abrangidos;

c)      Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicação imediata numa única situação concreta: há norma, porque existe generalidade; o que não há é vigência sucessiva.

Esta distinção é muito importante por várias razões. Primeiro porque o regulamento é interpretado e as lacunas integradas pelas regras gerais da interpretação e integração das normas jurídicas, enquanto o regulamento tem regras específicas para tratar esta matéria. Depois porque quanto aos vícios e formas da vontade, o regulamento segue os das leis, e o ato administrativo os do negócio jurídico. Por fim, os regulamentos podem ser considerados ilegais em quaisquer tribunais, ao contrário do ato administrativo, os termos da impugnação contenciosa são diferentes.

É nesse sentido que o Professor João Caupers vai também, aferindo que “Na falta de norma especifica quanto à interpretação, integração de lacunas e validade, aplicar-se-ão subsidiariamente:

1.  Aos regulamentos, os princípios e regras relativos às leis;
2. Aos atos administrativos, os princípios e regras respeitantes aos negócios jurídicos.” (Caupers, 1996).

Bibliografia

Rebelo de Sousa, Marcelo (2006) Direito Administrativo Geral Tomo I. Lisboa: Dom Quixote.

Caupers, João (1996) Direito Administrativo I: Editorial Noticias.

Rebelo de Sousa, Marcelo; André Salgado de Matos (2007) Direito Administrativo Geral Tomo III. Lisboa: Dom Quixote.

Freitas do Amaral, Diogo (2016) Curso de Direito Administrativo II. Lisboa: Edições Almedina.

Trabalho realizado por: Carolina Vieira, 59120

[1] “a atividade regulamentar é uma atividade secundária, de pendente e subordinada face à atividade legislativa – essa primária, principal e independente. Tanto a função política como a legislativa são funções primarias – dependem apenas da constituição – a juncão administrativa e jurisdicional são funções secundárias, já que se submetem simultaneamente à Constituição e ao exercício das funções política e legislativa.” (Freitas do Amaral, 2016).