O Procedimento Administrativo

Da mesma forma que no direito privado se estuda a formação da vontade, livre e esclarecida, também no direito público a Administração expressa vontade. Esse caminho, passos, atos da manifestação da vontade da Administração são o Procedimento Administrativo que leva à Decisão Administrativa.

Este conjunto de atos incluem: procedimento administrativo e processo administrativo.

João Caupers refere noção de procedimento: "a sucessão ordenada de atos e formalidades que visam assegurar a correta formação ou execução da decisão administrativa e a defesa dos direitos e interesses legítimos dos particulares. "

O artigo 1 do CPA propõe uma distinção entre procedimento e processo administrativo assente num critério funcional: enquanto que procedimento administrativo é o conjunto de atos, o caminho que leva à decisão, o termo processo é o suporte físico do procedimento. 
Segundo o Sr, Professor Vasco Pereira da Silva o processo é entendido também como o processo judical. 

O Procedimento Administrativo é o local onde a Administração faz as ponderações para depois decidir e onde os cidadãos podem intervir.

 O Procedimento Administrativo é matéria de Direitos Fundamentais e tem três fontes: - Constituição Républica Portuguesa, Artº 266 n 1 " A Administração Pública visa a prossecussão do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos."

- Na Convenção Europeia dos Direitos do Homem; 

- Na Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia;     

Espécies de procedimentos administrativos

Os  procedimentos administrativos classificam-se e obedecem aos critérios:
-   Procedimentos de iniciativa publica, exemplo o procedimento tributário;

- Procedimentos de iniciativa particular, exemplo: requerimento de emissão de licença de construção;

- Procedimentos de natureza mista: exemplo construção de uma ponte em que existe um interesse público para os cidadãos,  interesse particular neste caso, para as empresas construtoras;

-   -  Procedimentos decisórios (visam a tomada de uma decisão administrativa ) ; Procedimentos executivos (têm por finalidade assegurar os efeitos de uma decisão administrativa);
    -  Procedimentos de 1º grau (incidem pela primeira vez sobre uma situação administrativa) e procedimentos de 2º grau (incidem sobre uma decisão administrativa anteriormente tomada);
     - Procedimento comum (é aquele que não é regulado por legislação especial mas pelo próprio CPA) e procedimento especial (regulados em leis especiais).

O CPA é constituído por princípios gerais, sujeitos de procedimento, formas de atividade administrativa e do Procedimento Administrativo. O CPA é subsidiário quando há norma especial.

O art 2 do CPA contem regras que determinam o âmbito de aplicação do CPA:
No que se refere ao âmbito subjetivo, o CPA aplica-se aos orgãos da Administração Pública ( n 2), quaisquer entidades no exercício de poderes públicos ou regulada por disposições de direito administrativo ( n 1) e às empresas concessionárias quando atuem no exercicio de poderes de autoridade. ( n 3). Os artigos 20 a 52 do CPA apenas de aplicam aos Orgãos da Adminsitração Pública.

- O CPA inclui os princípios gerais do código:  princípio da legalidade (art 3), princípio da procecução do interesse publico ( art 4), princípio da boa administração ( artº 5) que se pauta pela eficiência, economicidade e celeridade, princípio da igualdade ( artº 6 do CPA e art 41 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia); principio da  proporcionalidade (art 7) , principio da imparcialidade (artº 9) ,  boa-fé (10º), participação (artº 12), decisão (artº 13) , gratuitidade ( artº 15), outros.

Dois justificam especial referencia :

- o princípio da participação, a audiência dos interessados no procedimento,regulada nos artigos 100 e seguintes;

- o princípio da decisão, que assegura aos cidadãos o direito a obterem uma decisão administrativa aquando requerimento ao orgão competente (dever de pronuncia).

Os Princípios Gerais do Procedimento Administrativo;

O principio do inquisitório, art 58, como corolário do principio da prossecução do interesse publico, assinala o papel preponderante dos orgãos administrativos na instrução do procedimento e quaisquer diligências que se revelem adequadas para uma decisão legal e justa;

- o princípio da celeridade que acompanhado de um prazo para conclusão do procedimento que pretende acabar  de se dizer que os orgãos administrativos guardavam os assuntos que o tempo haveria de resolver ( art 59 e 60);

- o principio da colaboração dos interessados, ( artº 11 e 60 CPA)  com o qual se pretende garantir que estes facilitem a atividade da administração publica, auxiliando esta, com boa-fé e seriedade, na preparação das decisões administrativas.

Primeira fase do procedimento Administrativo: o Início/ Arranque 

Nos procedimentos de iniciativa publica, o arranque do procedimento pode dever-se a impulso processual autónomo- quando o orgão com competência para decidir é aquele que inicia o procedimento- ou a um impulso processual heterónomo-se o orgão que inicia o procedimento carece de competência para a decisão final.

Em qualquer dos casos há que cumprir o dever fixado no CPA: a comunicação aos interessados do inicio do procedimento.

Os procedimentos de iniciativa particular iniciam-se a requerimento dos interessados; O  requerimento deve conter as menções exigidas no art 74 CPA e ser apresentado por escrito (salvo casos em que a lei permita outra forma). O Dec Lei n 112/90 de 4 abril, regula o suporte material de requerimentos, dispondo que deve ser usado papel de suporte A4 ou contíguo, de cor clara. 

O requerimento é objeto de registo, em suporte adequado, (105 CPA) e se tal for solicitado pelo requerente, será dele passado comprovativo de entrega de requerimentos. (106 CPA)

Sobre o requerimento pode recair um despacho inicial do serviço:

-Indeferimento limiar, se o requerimento for anónimo ou ininteligível;

- Aperfeiçoamento, se o requerimento não satisfazer todas as exigências do art 74 do CPA- este requerimento far-se-á através de suprimento oficioso das deficiências ou mediante convite ao requerente;

Esta fase do procedimento encerra-se na verificação de que não existem quaisquer problemas que obstem ao procedimento ou à tomada de decisão final (incompetência do orgão administrativo, ilegitimidade do requerente, extemporaneidade do pedido). Se ocorrerem,  o requerimento poderá ser liminarmente arquivado, terminando assim precocemente o procedimento.

2ª fase do Procedimento Administrativo : a Instrução

   A fase da instrução é aquela em que se procede à recolha e tratamento dos dados indispensaveis à decisão.

A direção desta fase do procedimento é atribuida pelo CPA, em primeiro lugar, ao orgão competente para a decisão. Com frequência este opta por delegar esta competência em subordinado seu, que passará a dirigir a instrução e a realização de diligencias instrutórias.

 Na fase da instrução assumem particular relevo três principios:

- o principio da legalidade (art 3 CPA) que condiciona as diligencias a promover à respetiva conformidade legal;

- o principio inquisitório (art 58 cpa) que confere ampla liberdade ao orgão instrutor do procedimento, mesmo nos procedimentos de iniciativa particular;

- o principio da liberdade de recolha e apreciação dos meios probatórios;

Para além destes princípios, importa ter em consideração três regras em matéria de prova na medida em que a instrução se confunde com a otenção desta:

- o dever de averiguação;

- a desnecessidade de prova dos factos notórios e outros do conhecimento do instrutor;

- a regra de que o onus da prova recai sobre quem alegar os factos a provar;

As diligencias instrutórias podem ser de quatro espécies:
Exames, vistorias, avaliações, inspeções, peritagens Tratam-se de diligencias instrutórias cujo objetivo é a apreensão e compreensão da realidade, tendo em comum a circunstancia de exigirem conhecimentos especializados, os peritos.

A regra geral relativa a este tipo de diligencias instrutórias é a que consta no CPA : os interessados podem designar tantos peritos quantos aqueles que a administração publica designar;

        -  Pedidos de parecer

Os pareceres são opiniões técnicas solicitadas a especialistas em determinadas áreas do saber ou a orgãos colegiais consultivos.

Dizem-se obrigatórios quando a lei exige que sejam pedidos; facultativos, quando a decisão de os pedir foi livremente tomada pelo orgão instrutor. Se as suas conclusões têm de ser acatadas pelo orgão decisor trata-se de pareceres vinculativos; se tal não sucede, são pareceres não vinculativos (91 CPA).

Situação comum é a de pareceres que são vinculativos quando desfavoráveis (impondo uma decisão negativa) mas que são não vinculativos quando favoráveis (permitem uma decisão positiva, mas não impedem uma decisão negativa-desde que devidamente fundamentada,entenda-se).

Os pareceres são sempre fundamentados e devem formular conclusões de modo a permitir que o orgão que os pediu os utilize como suporte da decisão.

  - Recolha e apreciação de documentos

É  a atividade instrutória mais comum. A especie de documento mais comum no âmbito da instrução do procedimento administrativo é constituida pelas informações burocráticas, que traduzem pontos de vista dos subordinados  do orgão com a competencia para decidir sobre aquilo que consideram ser o sentido mais adequado da futura decisão – pontos de vista que visam a formação esclarecida da vontade administrativa.

 3ª fase do Procedimento Administrativo: a Audiência

A audição das pessoas, nomeadamente de pessoas que possuem informação relevante sobre os factos e as circunstancias que podem operar como condicionantes da decisão administrativa, não é muito frequente na maioria dos procedimentos administrativos.

A Audiência dos Interessados é frequente.

A inclusão desta fase no procedimento administrativo considera-se a mais importante modificação introduzida pelo CPA. Esta participação pode ocorrer em qualquer fase do procedimento mas é obrigatória antes da tomada de Decisão final, pois somente assim estará assegurada a possibilidade de esta ser influenciada pela manifestação de vontade dos interessados. (100 CPA).

 Regra geral a audiencia dos interessados realiza-se no termo da instrução, mas pode não suceder assim, no caso de o instrutor haver promovido diligencias instrutórias complementares sugeridas pelos próprios interessados ( art 100-104 cpa). A audiencia pode realizar-se por escrito ou oralmente (artº 100 n2 ). 

  

Pondo termo a uma polémica que apôs, Freitas do Amaral e Sérvulo Correia, de um lado, e Marcelo Rebelo se Sousa e João Martins Claro, do outro, o diploma de revisão do CPA alterou o n 1 art 100, no sentido do reconhecimento expresso do direito dos interessados de serem ouvidos sobre o sentido provável da decisão administrativa.

O diploma de revisão não alterou o art 101 que contenha, nos casos de audiência escrita, a exigir somente que a notificação forneça aos interessados os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão. Entendendo-se que, optando o instrutor pela audiencia escrita tem também de ser dado a conhecer aos interessados o sentido provável da decisão administrativa.

 Existem situações em que a audiencia dos interessados não se realiza ou pode não se realizar ( ar 100 n 3):

- quando a decisão seja urgente,

- quando a realização da audiencia possa prejudicar a execução ou utilidade da decisão a tomar;

- quando o numero de interessados seja tão elevado que torna impraticável a audiência,

- quando os interessados já se pronunciaram sobre as questões relevantes para a decisão e sobre a prova produzida .

O instrutor deve sempre fundamentar clara e completamente as razões que levam à não realização da audiência dos interessados; caso assim não faça, a decisão final será inválida.

 A falta de realização da audiência dos interessados, a descoberto de qualquer das normas do art 103, gera a invalidade da decisão final. A doutrina não é pacífica quanto à modalidade desta invalidade:

- para SÉRVULO CORREIA e VASCO PEREIRA DA SILVA,  a decisão será nula, considerando o direito subjetivo público de participação procedimental que a realização da audiência dos interessados concretiza um direito fundamental atípico, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, a sua violação preencheria a previsão do art 17 crp.

Para Freitas do Amaral e Pedro Manchete que não qualificam da mesma forma o direito subjetivo publico de participação procedimental, à falta de realização da audiencia dos interessados aplicar-se-ia a regra geral da anulabilidade.

4 fase do Procedimento administrativo: Da Decisão e e outras Causas de Extinção

Os interessados podem desistir do Procedimento Administrativo ( Art 131 CPA) salvo nos casos previstos na lei. 

Nos termos do Art 127 CPA, o Procedimento pode terminar pela prática de um Ato Administrativo ou celebração de Contrato.

Bibliografia: 

João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, Âncora Editora,

                     ISBN 972-780-053-X,

Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, Vol I, 2013, Almedina,

                    ISBN 978- 9724053882

- Aulas Teóricas do Sr. Professor Vasco Pereira da Silva; 

                                        

                                         Elaborado por Ilda Maria Sá R. de Araújo Nr 59108

                                                                                                         2019. 03.23